5.1.1 Estrategia de recuperación

La estrategia de recuperación puede aplicarse a través de tres pasos diferentes 1.

Etapa 1: Evaluación

Las necesidades urgentes en las zonas catastróficas son alimentos, saneamiento, refugio y medicinas. Sin embargo, es imperativo abordar el proceso de recuperación lo antes posible para reducir las repercusiones directas e indirectas de las catástrofes en los medios de subsistencia rurales y las economías locales. La planificación del proceso de recuperación requiere algunos datos básicos sobre el alcance y el impacto de una catástrofe. El primer paso consiste en generar esta información para planificar la rehabilitación y/o reconstrucción efectivas de la zona afectada. Durante la fase de evaluación es necesario, lo antes posible:

1. Evaluar los daños en la red de carreteras
2. Encuesta y recuento de puestos de trabajo
3. Estimar el potencial de creación de empleo
4. Preparar la documentación de los trabajos mencionados anteriormente, que servirá de base para (i) las listas de cantidades, (ii) las estimaciones de la necesidad de herramientas y equipos, (iii) los insumos de mano de obra y (iv) las estimaciones de costes para el trabajo total.
5. Hacer recomendaciones sobre cómo contratar mano de obra y conseguir las herramientas y el equipo necesarios, haciendo hincapié en conseguir la mayoría de los bienes localmente.
6. Determinar las necesidades del personal de supervisión del centro y formular recomendaciones para la formación inicial.
7. Identificación de los organismos gubernamentales locales que colaborarán (véase el etapa 3)
8. Identificar a los contratistas locales para la ejecución del proyecto (véase la etapa 3).

La recogida y compilación de información sobre la red de carreteras no siempre es una tarea fácil. Por lo general, el inventario de la red de carreteras no está disponible o no se actualiza. Se dispone de poca información sobre el alcance de los daños y su impacto en los medios de subsistencia. Sin embargo, la evaluación inicial debe producir resultados rápidos que orienten las intervenciones específicas del proyecto. La evaluación inicial debe examinar con más detalle las tareas de rehabilitación y reconstrucción que serán necesarias en las zonas afectadas para restablecer el sistema de transporte. Hay que preparar mapas e inventarios de carreteras para evaluar la extensión de la red de carreteras, su clasificación, los daños causados y las necesidades y prioridades de rehabilitación y reconstrucción. Hay que hacer un inventario basado en las características técnicas de las tareas de rehabilitación y reconstrucción necesarias para las carreteras y los puentes. A partir de ahí se pueden identificar las técnicas apropiadas y el equipo ligero complementario que pueda ser necesario. Por ejemplo, mientras que la mayor parte de la experiencia internacional en obras de carreteras basadas en la mano de obra es con superficies de tierra y grava, recientemente se han producido avances significativos con asfalto más duradero. Se pueden encontrar innovaciones de diseño similares en puentes de bajo coste, especialmente los adecuados para estructuras comunitarias. Las distintas condiciones de las carreteras requieren tecnologías diferentes.

El principal problema en las zonas afectadas es la movilización del apoyo local necesario para reconstruir la red de carreteras. Tanto las comunidades como los contratistas y los gobiernos locales perdieron mano de obra cualificada, capital y activos durante la catástrofe. Es importante evaluar primero la magnitud de esta pérdida antes de planificar un programa para reforzar la capacidad de los gobiernos locales, los pequeños contratistas y los grupos comunitarios para llevar a cabo las obras viarias necesarias y contribuir al proceso de reconstrucción.

Etapa 2: Planificación y participación

La reconstrucción de la red de carreteras debe satisfacer inmediatamente el acceso y las necesidades del transporte público. Se necesita un proceso de planificación en el que estas necesidades puedan identificarse rápidamente. El proceso cubre las necesidades generales de la comunidad y, lo que es más importante, refleja las necesidades de los miembros más pobres y afectados. El acceso a los servicios sociales y económicos esenciales que suelen verse afectados por las catástrofes y la mejora del acceso a los servicios sanitarios, la educación, la información, los mercados, el agua, el empleo y las oportunidades de generación de ingresos son factores clave para mitigar el impacto de la crisis.

La Planificación Integrada de la Accesibilidad Rural (IRAP) es una herramienta que produce un plan integral para mejorar las situaciones de acceso de comunidades, regiones y/o áreas. El proceso de planificación culmina con la creación de un Plan de Acción de Accesibilidad (PAA) para un nivel administrativo específico. El PAA se basa en un proceso consultivo sistemático con los informadores de la comunidad, incluidos los líderes, los grupos vulnerables, las autoridades gubernamentales responsables y otras partes interesadas, como las ONG. Hace balance de los activos existentes, de modo que la reparación y el mantenimiento de estos activos serán la primera prioridad de la inversión. Esta es, con mucho, la mejor inversión, especialmente cuando los recursos son limitados. También evita la creación de listas de deseos para nuevos activos mientras se ignora la reparación y el mantenimiento de los activos existentes. Estima el tiempo y la frecuencia de los desplazamientos y los costes de los mismos para las actividades sociales y económicas. A continuación, el PAA prioriza las necesidades de diversos sectores, como carreteras, agua potable, sanidad, educación y mercados. Se elabora un programa de inversión detallado.

La experiencia demuestra que el PAA es una herramienta útil para orientar las inversiones que mejorarán la accesibilidad, lo que a su vez tendrá un efecto beneficioso sobre el potencial de las personas para salir de la pobreza. Por lo general, las partes interesadas y los inversores suelen aceptarlo. Fundamentalmente, el PAA es una herramienta para vincular los programas de desarrollo del gobierno con los programas en curso de otras fuentes y por otros actores. El IRAP suele utilizarse en un contexto de desarrollo "normal". Una versión reducida del proceso puede utilizarse en situaciones de crisis para identificar rápidamente las prioridades de forma participativa. Esta estrategia adopta esta versión "depurada" del proceso IRAP para desarrollar PAA para las comunidades afectadas por catástrofes. Este PAA será una herramienta clave para orientar las inversiones inmediatas en infraestructuras y también será útil para los programas de reconstrucción a largo plazo. Sin embargo, las carreteras no se planificarán por separado de otras infraestructuras necesarias. El resultado de la planificación es una lista de prioridades en materia de carreteras.

Etapa 3: Aplicación

La aplicación de la estrategia comienza con la rehabilitación y reconstrucción de la red de carreteras. Se prestará especial atención a la tecnología y a la participación de pequeños contratistas y gobiernos locales.

Tecnología basada en el trabajo

Dado que muchas comunidades han perdido sus medios de subsistencia como consecuencia de la catástrofe, es posible recurrir a inversiones intensivas en mano de obra o a un "enfoque basado en la mano de obra" para la rehabilitación y reconstrucción de las infraestructuras físicas (siempre que sea económica y técnicamente viable). La ejecución de los trabajos físicos basados en la mano de obra puede correr a cargo de pequeños contratistas locales supervisados por las unidades de gobierno local. Las obras viarias deben basarse en las especificaciones y normas existentes de los ministerios y autoridades gubernamentales pertinentes. Si las especificaciones y normas existentes no permiten el trabajo con mano de obra, habrá que solicitar la aprobación del gobierno para el uso de diseños y normas más apropiados que apoyen el uso de tecnologías basadas en la mano de obra. Esto podría centrarse en retirar los escombros que bloquean las carreteras y, en la medida de lo posible, mejorar los sistemas de transporte para distribuir la ayuda y reactivar las economías locales.

Las obras comunitarias son obras que crean activos o reconstruyen activos que sirven a una comunidad concreta y atienden exclusivamente a sus prioridades. Las obras comunitarias pueden incluir actividades como la mejora del medio ambiente local mediante la plantación de árboles y medidas de conservación del suelo. La propiedad de los resultados corresponde a la comunidad y no a un ministerio u otra organización gubernamental.

Las obras públicas se llevan a cabo en infraestructuras de distrito y con frecuencia benefician a más de una comunidad. Un ejemplo común de obra pública es un proyecto de mejora de una carretera. El activo pertenece al gobierno y, por tanto, al público, no al pueblo o la comunidad. La tecnología de uso intensivo de mano de obra se basa principalmente en la mano de obra y las herramientas manuales. En este contexto, su uso responde a las necesidades inmediatas de protección social mediante el empleo a corto plazo a través del cual se pueden realizar obras de infraestructura esenciales, aunque restringidas a una gama reducida de obras. El objetivo principal es crear empleo, mientras que la construcción de infraestructuras suele tener una importancia secundaria.

La tecnología basada en la mano de obra ofrece un uso óptimo de la mano de obra acompañada de equipos de forma rentable y con la calidad requerida, creando así un cambio en el equilibrio entre mano de obra y equipos en la forma de especificar y ejecutar el trabajo. El uso de métodos basados en la mano de obra ayudará a hacer frente a las necesidades inmediatas de creación de empleo, pero también se aplicará a largo plazo a obras recurrentes con cargo a los presupuestos ordinarios de los ministerios de infraestructuras. Cambiando con prudencia y cuidado los actuales métodos de trabajo convencionales basados en el equipamiento por enfoques más basados en la mano de obra para determinados componentes de las obras, será posible crear un número significativo de puestos de trabajo y reducir la pobreza de manera sostenible sin comprometer la calidad de las obras y sin afectar a la puntualidad y el coste de las mismas. Esta estrategia recomienda el uso de tecnología basada en la mano de obra en las obras públicas (carreteras rurales).

Pequeños contratistas

Las obras en las carreteras y las estructuras asociadas (puentes, alcantarillas, canales de drenaje) pueden llevarse a cabo utilizando contratistas a pequeña escala. Recurrir al sector privado para llevar a cabo estas obras será un estímulo para fortalecer y ampliar la industria local de contratación a pequeña escala. Los pequeños contratistas pueden ser igualmente decisivos para garantizar las ganancias de empleo a corto y largo plazo de las obras de carreteras rurales basadas en la mano de obra. La estrategia sugiere trabajar con y a través de pequeños contratistas y desarrollar sus capacidades para administrar y ejecutar obras basadas en la mano de obra. Esto contribuirá al fortalecimiento de la industria local de la construcción. La contratación a pequeña escala es un mecanismo eficaz para la ejecución de obras y será objeto de actividades de formación para elevar sus niveles de cualificación y mejorar las condiciones de trabajo de la mano de obra.

La capacidad del sector privado para llevar a cabo las obras de rehabilitación y reconstrucción será insuficiente. Es necesario estudiar medidas para reforzar la capacidad del sector privado. Es importante identificar las necesidades inmediatas de formación de los pequeños contratistas para implicarlos lo antes posible.

Gobierno local

Los gobiernos locales de las zonas afectadas por catástrofes se ven gravemente afectados y necesitan ser reforzados. El apoyo a los gobiernos locales para gestionar la respuesta a las catástrofes es una de las prioridades que deben abordarse. Dicho apoyo tendrá dos dimensiones en lo que respecta a la mejora de la red de carreteras rurales. Una de ellas es el fortalecimiento de la planificación regional y la capacidad de coordinación de los gobiernos locales. En segundo lugar, el fortalecimiento de la capacidad técnica del personal pertinente de los gobiernos locales para garantizar que la ejecución se lleve a cabo de acuerdo con las normas.